專家解讀之二丨突出“三大導向” 組織實施好新一版

市場準入負面清單

　　市場準入是經營主體參與經濟活動的前提，市場準入制度是政府與市場關系的集中體現。發布實施新一版市場準入負面清單，是貫徹落實黨中央、國務院關于完善市場準入制度等社會主義市場經濟基礎制度重大決策部署的重要內容，是構建既“放得活”又“管得住”的高水平社會主義市場經濟體制的關鍵途徑，是營造更加公平、更有活力市場環境的有力舉措，對優化資源配置效率、暢通國民經濟循環、激發經營主體內生動力和創新活力具有重要意義。正確認識和理解新一版清單的“三大導向”，有利于社會各界深刻領會黨中央、國務院有關精神，準確把握清單的重要變化及其內涵，共同組織實施好新一版市場準入負面清單。

　　一、突出“降低準入門檻”導向，有序放寬市場準入限制，力爭做到“寬準入”

　　新一版市場準入負面清單充分反映了行政審批制度改革進展和全國統一大市場建設要求，推動市場準入門檻切實下降。經過2019、2020、2022、2025年四次修訂，清單內的事項數量已由2018年版的151項壓減至目前的106項，養老、醫療等一大批行業準入限制得以放寬，讓各類經營主體都能看得見、摸得著、進得去，用“寬準入”紅利賦能經濟社會發展。

　　一是刪除了8條全國性措施，主要涉及公章刻制、計算機信息系統安全專用產品等。其中，如公章刻制業由許可制改為備案制，計算機信息系統安全專用產品銷售業務改革為基于強制性國家標準的檢測認證制度，相關市場準入管理措施相應取消。此外，保險公司、個人征信機構、銀行及非銀行金融機構、銀行卡清算機構，以及保險集團公司、保險控股公司、保險資產管理公司、保險經紀機構、保險代理機構的“董監高”等任職資格核準，屬于對特定人員的任職資格限制，不再涉及經營主體準入，從清單中移出。

　　二是刪除17條地方性措施，涉及交通物流、貨運代理、貨運信息服務、森林資源損失鑒定、車輛租賃服務等。新一版清單嚴格貫徹落實全國統一大市場建設要求，根據國家在林草、藥監、農業農村、交通運輸、市場監管、金融、水利、教育、衛健、公安等領域的全國性法規，取消了相應的地方性許可措施。比如，在漁港經營、車輛租賃服務企業經營、交通物流經營、貨運代理及貨運信息服務經營、生產性廢舊金屬收購、船舶設計修造修理，以及定點應急糧油加工等方面，相關法律、行政法規均未設置市場準入管理措施，所有地方性管理措施相應取消。酒類生產批發零售、在湖泊保護范圍內建設工程設施等，均已按照國家有關法律法規納入其他管理措施規制范圍，地方也不能自行設立管理措施。相關修改充分體現了促進市場準入制度規則統一的鮮明導向。

　　三是部分放開8條全國性措施，涉及試辦新型電信業務、電視劇制作、藥品批發和零售單位籌建、藥品和醫療器械互聯網信息服務、林木種子進出口、發票印制等領域。其中，新一版清單根據《電信管理條例》有關規定，將試辦新型電信業務由核準制改為備案制管理；根據《國務院關于修改和廢止部分行政法規的決定》，取消了醫療機構使用放射性藥品（一、二）類許可、設立電視劇制作單位審批、藥品和醫療器械互聯網信息服務審批，以及藥品批發零售企業籌建審批等管理措施；根據新的行政許可事項清單，取消了林木種子進口許可、增值稅發票印制許可等管理措施。在確保負面清單措施與新修訂法律法規充分銜接的同時，推動取消了一批全國性措施，相關領域依然保持必要市場準入管理，但準入流程更加精簡。

　　二、突出“守住重要底線”導向，依法規范重點領域準入，力爭做到“管得好”

　　在推進“寬準入”的同時，新一版市場準入負面清單也堅決守住“管得住”的底線。不僅及時有效地將涉及新業態新領域準入、重大安全等領域的增設措施納入清單，而且還充分考慮到了“能管好”的現實需要，真正體現了“管得住”是底線、“管得好”是水平的理念。將相關舉措納入負面清單，不僅有利于切實保障各方的合法權益，而且有利于推動高水平安全與高質量發展良性互動。

　　一是規范新業態新領域準入，涉及無人駕駛航空器、電子煙等新型煙草制品、藥品藥械網絡銷售、互聯網信息服務等領域。低空經濟安全健康發展離不開無人駕駛航空器的安全運營，此次修訂依據2024年實施的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》規定，將“民用無人駕駛航空器運營合格證審批（微型無人駕駛航空器除外）”納入負面清單。同時，新一版清單根據《法律、行政法規、國務院決定設定的行政許可事項清單》，依法依規將非經營性互聯網信息服務從“備案”調整為“核準”，將電子煙等新型煙草制品的生產、批復、零售相關審批納入清單。依據《中華人民共和國藥品管理法》和《醫療器械監督管理條例》，規范醫藥和醫療器械網絡銷售準入條件。

　　二是維護重要領域重點安全，涉及金融安全、生產安全、國家安全等領域。例如，為了進一步規范金融監管，依據《中華人民共和國期貨和衍生品法》，新一版清單明確非金融機構、不從事金融活動的企業，在注冊名稱和經營范圍中不得使用“期貨公司”等字樣，落實了未經有關機構核準，任何單位和個人不得設立或者變相設立期貨公司，經營或者變相經營期貨經紀業務、期貨交易咨詢業務的有關規定。此外，根據國家對工業品生產許可證管理目錄的修訂情況，將許可證管理目錄從10大類調整為14大類27種，更好確保工業產品生產安全。在已有涉及國家安全事項的建設項目審批的基礎上，根據法律最新規定強化了涉密軍事設施建設許可。

　　三是提升相關領域審批效能，涉及低運量軌道交通項目審批和非液化天然氣進口的油氣專用泊位審批兩大領域。在2022版市場準入負面清單中，城市快速軌道交通項目與液化天然氣進口的油氣專用泊位均由省級政府按照國家批準的相關規劃核準。新一版負面清單結合有關法律法規調整，從提升相關領域審批效能的角度對相關規定進行了調整，明確非低運量的城市軌道交通項目由省級發展改革部門根據國家批準的城市軌道交通建設規劃按程序審批（核準），而低運量的城市軌道交通可以由省級發展改革部門審批（核準）。同時，針對個別以泊位及陸上設施分別報批方式繞避進口液化天然氣接收、儲運設施項目報批問題，完善了液化天然氣進口油氣專用泊位審批形式。

　　三、突出“完善制度設計”導向，強化清單銜接和表述規范，力爭做到“用得好”

　　新一版市場準入負面清單修訂了清單說明部分，結合過去幾輪實施中遇到的問題和市場準入制度的總體進展，對清單實施中可能面臨的一些邊界性、統籌性、規范性問題在定位、銜接、操作層面進行明確。這必將有利于全社會更清晰地認識市場準入制度全貌、更科學地理解市場準入負面清單的功能定位、更準確地推動市場準入負面清單落實落細。

　　一方面，加強與頂層設計的銜接。2024年8月發布的《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于完善市場準入制度的意見》明確了構建開放透明、規范有序、平等競爭、權責清晰、監管有力的市場準入制度體系的重點任務。新一版清單充分落實上述要求，對清單事項的定義內涵、適用范圍、“全國一張清單”管理要求、臨時性準入措施實施條件、準入后綜合監管要求等均進行了調整完善，扎扎實實將“非禁即入”“一張清單管到底”“單外無單”落實下來。

　　另一方面，加強與法律調整、規定更新與改革需要的銜接。不論是刪除全國性措施、地方性措施，還是放開或新增部分全國性措施，新一版市場準入負面清單都嚴格做到“于法有據”“依法辦事”。凡是法律法規有變化的一律在清單中相應體現，確?！安蛔冃巍薄安蛔邩印?。同時，厘清市場準入負面清單與外商投資準入負面清單、跨境服務貿易負面清單之間的關系，嚴格在定位邊界范圍內發揮作用。此外，清單的修訂還考慮到了深化改革的需要，進一步明確“全國一張清單”下放寬準入試點的政策定位，必將為持續深化改革探索提供有力支撐。（作者：國家發展改革委經濟研究所 張銘慎）